Studie im Auftrag des Staat Freiburg
Im Auftrag des Kanton Freiburgs führte das Forschungsinstitut gfs.bern eine Nachanalyse der Abstimmung über die Aufgabenentflechtung von Staat und Gemeinden, kurz DETTEC, durch. Die Ergebnisse zeigen auf, weshalb die Vorlage an der Urne gescheitert ist und wie die Freiburger Bevölkerung zum Gesundheitswesen steht.
Am 12. November 2023 haben die Freiburger Stimmberechtigten die Behördenvorlage «Aufgabenentflechtung zwischen Staat und Gemeinden» mit Schwerpunkt im Sozialen und Gesundheitswesen, kurz DETTEC, mit 56.2 Prozent Nein abgelehnt. Die Vorlage beabsichtigte eine Aufgabenneuverteilung zwischen dem Kanton und den Gemeinden nach dem Subsidiaritätsprinzip. Nach dem Nein, wollte der Kanton mehr über die Gründe für die Ablehnung erfahren.
Die vorliegende Nachanalyse dieses Stimmentscheids beleuchtet hauptsächlich, wer aus welchen Gründen für oder gegen die Vorlage war. Ein Schwerpunkt wurde auf das Verständnis der Botschaften und das Vertrauen, das dem Projekt der Behörden entgegengebracht wurde, gelegt.
Zusätzlich wurde mit Blick auf die nahe Zukunft analysiert, wie die Freiburger Stimmbevölkerung zum Gesundheitswesen steht und welche Einstellungen sie zur Initiative «Für bürgernahe öffentliche Spitalnotaufnahmen 24/24» und deren Gegenvorschlag vertreten.
Die Ergebnisse der Nachanalyse basieren auf einer repräsentativen Befragung von rund 1676 Stimmberechtigten des Kanton Freiburgs. Befragt wurde vom 23. Dezember 2023 bis zum 5. Februar 2024. Details zur Methode und Stichprobe finden sich im Infokasten am Ende des Cockpits.
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Trotz intensiver Diskussion im Vorfeld der Abstimmung vermochte die Vorlage «Aufgabenentflechtung zwischen Staat und Gemeinden» (kurz DETTEC) nicht übermässig zu mobilisieren. Lediglich 32.3 Prozent der Freiburger Stimmberechtigten haben sich am Urnengang vom 12. November 2023 beteiligt. Das ist insbesondere vor dem Hintergrund des gleichentags stattfindenden 2. Wahlgangs für die beiden Freiburger Ständeratssitze ein tiefer Wert.
Typischerweise zeigen sich bei einer solch tiefe Stimmbeteiligung altbekannte Muster der Abstimmungsteilnahme: Ältere und Personen und solche mit höherer formaler Bildung nahmen verstärkt am Urnengang über den DETTEC teil.
Eine leicht höhere Teilnahme ist auch bei Männern (32% im Vergleich zu 28%), Stimmberechtigten aus städtischen Gebieten (34% im Vergleich zu 27%) sowie bei Anhänger:innen der Grünen (46%), der GLP (47%) und der FDP (42%) zu beobachten. Die tiefste Mobilisierung hinsichtlich der Parteibindung ist bei Sympathisant:innen der SVP und bei Parteiungebundenen (jeweils 21%) zu finden.
Die Mobilisierung entlang des Vertrauens in den Staatsrat ist zwar statistisch signifikant, zeugt aber nicht davon, dass misstrauische Stimmberechtigte vermehrt an die Urne gingen. Jene, die dem Staatsrat meistens vertrauen, waren etwas teilnahmefreudiger als jene, die ihm nur manchmal oder selten vertrauen (34% im Vergleich zu 28%). Dies erstaunt insofern nicht, als dass regierungsmisstrauische Stimmberechtigte generell eher nicht an Urnengängen teilnehmen.
Rund um die Abstimmung über das erste Paket zur Aufgabenentflechtung zwischen Staat und Gemeinden finden sich deutliche Hinweise darauf, dass die stimmberechtigten Freiburger:innen sich in der Meinungsbildung schwertaten, was die tiefe Beteiligung miterklären dürfte. Fast drei Viertel der Urnengänger:innen geben an, dass es ihnen eher schwer fiel sich mit den erhaltenen Informationen ein Bild zur Abstimmungsvorlage zu machen. Dieser Umstand lässt sich damit erklären, dass diese spezifische Behördenvorlage eher technischer Natur war und nicht so leicht aus dem eigenen Alltag heraus beurteilt werden konnte.
Verschärfend kam hinzu kommt, dass sich verschiedene Parteien in der Frage der DETTEC gespalten zeigten, womit eine wichtige Orientierungsgrösse für die Meinungsbildung – gerade zu hochkomplexen Vorlagen – zu einem gewissen Grad entfiel.
Die Ablehnung der DETTEC-Vorlage beruht somit zumindest teilweise auf einer inhaltlichen Überforderung und die Stimmbevölkerung gab letztlich dem bekannten Status quo zu 56.2 Prozent den Vorrang.
Offensichtlich hätten sich die Stimmberechtigten, die sich an der Abstimmung zur DETTEC beteiligt haben, mehr Informationen gewünscht. Annähernd zwei Drittel von ihnen geben an, dass sie finden, der Staatsrat und die Behörden im Allgemeinen hätten im Vorfeld der Abstimmung zu wenig informiert. Fast ein Viertel beurteilt die Informationsarbeit aber als ausreichend.
Aus Sicht von geringen 2 Prozent wurde zu viel informiert. Dabei zeigen sich keine statistisch signifikanten Unterschiede im Stimmverhalten oder nach soziodemographischen Grössen. Anders formuliert hatte die Einschätzung der Informationsarbeit durch den Staatsrat und die Behörden keinen Effekt auf das Abstimmungsresultat.
Hinsichtlich der Ausgewogenheit der Behördeninformationen sind die Urnengänger:innen in fast zwei gleich grosse Gruppen gespalten: 38 Prozent bezeichneten die Informationen als (eher) neutral und 40 Prozent als (eher) einseitig. Etwas mehr als jede:r Fünfte konnte oder wollte auf diese Frage keine Antwort geben.
Somit fällt die inhaltliche Beurteilung der Informationsarbeit durch die Behörden ambivalent aus und in diesem Punkt zeigt sich ein deutlicher Zusammenhang zum Stimmverhalten: Stimmberechtigte, die ein Ja in Urne gelegt haben, empfanden die Information durch den Staatsrat und die Behörden als ausgewogen. Solche die Nein gestimmt haben empfanden die Information als einseitig.
Bei der Akteursglaubwürdigkeit zeigt sich, dass die Spitex, die Gemeinden und deren Verwaltungen als am glaubwürdigsten beurteilt wurden (Werte zwischen 67% und 73%).
Allerdings geniessen auch die meisten anderen abgefragten Organisationen das Vertrauen einer absoluten Mehrheit. Das gilt insbesondere auch für den Staatsrat des Kantons Freiburg und die kantonale Verwaltung und Akteure aus dem Gesundheitswesen.
Eine Ausnahme davon ist das Contra-Komitee, welches lediglich eine relative Mehrheit zu überzeugen vermochte (40%), was angesichts des ablehnenden Stimmentscheids bemerkenswert ist. Polarisiert zeigt die Stimmbürgerschaft hinsichtlich der Medien (41% glaubwürdig vs. 42% unglaubwürdig) und des Pro-Komitees (32% vs. 31%).
Mangelhafte Glaubwürdigkeit ist bei den Parteien zu beobachten, da eine relative Mehrheit von deren Glaubwürdigkeit in Bezug auf die DETTEC nicht überzeugt ist (48%).
Auf dieser strukturellen Basis entschieden sich die Urnengänger:innen mehrheitlich gegen die DETTEC-Vorlage. Für eine Behördenvorlage ist ein ablehnender Stimmentscheid die Ausnahme. In der Folge soll ein Überblick über das Stimmverhalten verschiedener Subgruppen zeigen, in welchen Milieus die Vorlage auf Ablehnung stiess.
Obwohl Stimmberechtigte, die dem Freiburger Staatsrat mit Misstrauen begegnen nicht überdurchschnittlich mobilisiert waren, haben sie die DETTEC-Vorlage deutlich abgelehnt. Ein kritisches Stimmverhalten bei Behördenvorlagen ist für solche misstrauischen Stimmbürger:innen ein bekanntes Phänomen, das sich auch bei nationalen Abstimmungen immer wieder zeigt. Demgegenüber genügte es nicht, dass die mehrheitlich ausgeprägte Gruppe der Politikvertrauenden die Vorlage relativmehrheitlich gutgeheissen hat.
Weiter zeigen sich relevante Unterschiede entlang der Parteiaffinität: Eine absolutmehrheitliche Befürwortung der DETTEC-Vorlage ist lediglich im Lager der GLP (67%) zu finden. Relative Mehrheiten für die Vorlage finden sich bei der Mitte (48%) und der FDP (49%). Am deutlichsten fällt die Ablehnung im Lager der SP aus (60%), gefolgt von den Parteiungebundenen (51%). Die SVP-Sympathisant:innen sprachen sich relativmehrheitlich gegen die DETTEC-Vorlage aus (47%).
Keinen statistisch signifikanten Einfluss auf die Stimmabgabe hatten das Alter, das Geschlecht, der Gemeindetyp oder das Einkommen. So präsentiert sich der Stimmentscheid über die DETTEC-Vorlage in erster Linie als ein politisch geprägter.
Die attestierte Schwierigkeit bei der Meinungsbildung spiegelt sich in der generellen Beurteilung der Aufgabenentflechtung in der nahen Zukunft. Mehr als die Hälfte der Stimmberechtigten können oder wollen nicht beurteilen, ob die Aufgabenentflechtung grundsätzlich eine gute oder schlechte Idee ist respektive ob die geplante Umsetzung gut oder schlecht war.
30 Prozent hingegen sind der Ansicht, dass die Idee grundsätzlich gut ist, aber Optimierungspotential bei der Umsetzung vorhanden wäre. Lediglich Minderheiten empfanden jedoch die Aufgabenentflechtung generell als eine schlechte Idee oder fanden sowohl Idee und Umsetzung gut und bewerten somit die Ablehnung an der Urne als falsch.
Die mehrheitliche Ablehnung erklärt sich auch inhaltlich. Gesamthaft gesehen finden sich absolute Mehrheiten, welche eine Priorität beim Reformbedarf die einzelnen Aufgaben betreffend sehen (67%) und die eine aus der Aufgabenentflechtung resultierende Ungleichbehandlung zwischen den Gemeinden befürchten (60%).
Relativmehrheitlich unterstützt werden die Argumente, dass die DETTEC-Vorlage Kosten für die Steuerzahlenden generiere (41%) und dass Gemeindeverbände anstelle der Gemeinden gestärkt würden, was dazu führe, dass das Volk nicht das letzte Wort habe (40%). Von einer absoluten Mehrheit abgelehnt wird das Argument, dass die Aufgabenentflechtung zu einer zu grossen Macht des Kantons gegenüber den Gemeinden führt (51%).
Das am stärksten unterstützte Pro-Argument ist jenes für die kantonale Aufsichtsfunktion über die Gemeinden, welche auch in der DETTEC-Vorlage so vorgesehen wurde (76% eher/voll einverstanden). Ebenfalls breit geteilt werden die Ansichten, dass die Aufgabenentflechtung eine klarere Aufgabenverteilung ermöglicht, was auch den betroffenen Personen zu Gute kommt (59%) sowie dass die Gemeinden am besten wissen wie Aufgaben idealerweise und kostengünstig erfüllt werden (58%). Eine relative Mehrheit findet sich noch für das Argument, dass die Aufgabenentflechtung die Gemeinden bei ihrer Aufgabenerfüllung unterstützt (47%).
Weniger überzeugte hingegen das letzte hier getestete Pro-Argument: Eine relative Mehrheit der Teilnehmenden (43%) verwirft die Aussage, dass die Aufgabenentflechtung einen positiven Einfluss auf die Leistungserbringung habe, ohne dabei die Steuerzahler:innen finanziell zu belasten. Es ist aber festzuhalten, dass fast ein Viertel keine Beurteilung dieses Argumentes vornehmen wollte oder konnte. Die hohe Zustimmung zu den restlichen Pro-Argumenten zeigt auf, dass Vorteile der angestrebten Reform durchaus anerkannt wurden, dies aber nicht zwangsläufig einen bejahenden Stimmentscheid nach sich zog.
Ein Blick auf die Wirksamkeit der Argumente gemäss Regressionsanalyse bestätigt die inhaltliche Breite der Kritik an der Aufgabenentflechtung zwischen Staat und Gemeinden. Inhaltlich ist die Vorlage an einem Bouquet aus Sorgen über die Ungleichbehandlungen zwischen armen und reichen Gemeinden, die Notwendigkeit von vorgelagerten Reformen bei den einzelnen Aufgaben sowie befürchteten Mehrkosten für die Steuerzahlenden gescheitert. Der Gegnerschaft gelang es im Rahmen des Abstimmungskampfes in diesen Punkten entscheidrelevante Zweifel zu säen.
Hingegen haben Stimmberechtigte mit erhöhter Wahrscheinlichkeit ein Ja in die Urne gelegt, wenn sie in der DETTEC-Vorlage eine Chance zur Stärkung der Gemeinden hinsichtlich ihrer Aufgabenerfüllung gesehen haben und sich eine klarere Aufgabenverteilung zugunsten der Betroffenen oder eine bessere Leistungserbringung ohne Mehrkosten für die Steuerzahlenden versprachen. Ein Ja wurde zudem begünstigt, wenn davon ausgegangen wurde, dass mit der Aufgabenentflechtung die Aufsichtshoheit des Kantons über die Gemeinden erhalten bleibt.
Die Freiburger Stimmberechtigen beurteilen ihr kantonales Gesundheitswesen mehrheitlich als gut (69%). 23 Prozent sind der gegensätzlichen Ansicht, davon sind aber lediglich 3 Prozent der Meinung, dass das Gesundheitswesen im Kanton Freiburg qualitativ sehr schlecht ist.
Die Qualität wird statistisch signifikant höher eingeschätzt von Stimmberechtigten, die dem Staatsrat vertrauen (74% eher/sehr gut), während die Misstrauischen vermehrt gegenteiliger Meinung sind (30% eher/sehr schlecht). Die Berücksichtigung der Parteibindung zeigt, dass Sympathisant:innen der FDP (78%) , GLP (73%) und SVP (69%) am zufriedensten sind mit der Qualität des Gesundheitswesens.
Im Mittelfeld finden sich die SP und die Mitte (jeweils 68%) sowie die Parteilosen (66%), während von Anhänger:innen der Grünen (63%) die Qualität des Gesundheitswesens vergleichsweise am tiefsten beurteilt wird.
Beim Vergleich mit dem Rest der Schweiz kann oder will eine relative Mehrheit der Freiburger Stimmberechtigten kein Urteil treffen (45%). 36 Prozent sind der Ansicht, dass das Freiburger Gesundheitswesen schlechter abschneidet, 5 Prozent davon deutlich schlechter. Dem gegenüber steht rund ein Fünftel der Stimmberechtigten, welche der Ansicht ist, dass das eigene Gesundheitswesen im schweizweiten Vergleich eher besser abschneidet.
Die Initiative «Für bürgernahe öffentliche Spitalnotaufnahmen 24/24» ist zum aktuellen Zeitpunkt zwei Dritteln der Stimmberechtigten noch gänzlich unbekannt.
Jeweils 11 Prozent haben bereits etwas von der Initiative oder sowohl von der Initiative als auch vom Gegenvorschlag mitbekommen.
Alleine etwas vom Gegenvorschlag gehört, gelesen oder gesehen hat nur eine Minderheit (1%).
Diese noch weit verbreitete Unbekanntheit zeigt sich auch in der Beurteilung der Volksinitiative und des Gegenvorschlags, da ein Drittel der Stimmberechtigten kein Urteil darüber abgeben konnten oder wollten, welche der beiden Varianten die geeignetere ist, um eine gute Notfallversorgung im gesamten Kanton zu gewährleisten. Aktuell sieht eine relative Mehrheit den Gegenvorschlag als besser geeignet an (29%) als die Initiative (21%). 12 Prozent finden beide Varianten gleich gut, während 5 Prozent der Ansicht sind, dass beide Lösungsvorschläge ungeeignet sind.
Die geplante Investition des Freiburger Spitals in einen zentralen Neubau wird von einer absoluten Mehrheit als gerechtfertigt betrachtet (57%).
Dazu im Widerspruch stehen 24 Prozent der Stimmberechtigten.
Am meisten unterstützt wird dieses Vorhaben von Männern (60% eher/absolut gerechtfertigt), Städter:innen (59%), Personen mit einem Haushaltseinkommen zwischen 7’000.- und 9’000.- Franken sowie jenen, die dem Staatsrat vertrauen (65%). 40- bis 64-Jährige (28% eher nicht/überhaupt nicht gerechtfertigt) sind häufiger gegen den geplanten Neubau.
Die Absicht des Kantons dieses Unterfangen mit einem Darlehen zu finanzieren wird von einer absoluten Mehrheit (55%) getragen, während ein Viertel der Stimmberechtigten damit nicht einverstanden ist.
Diese breite Unterstützung ist auch für die Bürgschaftsabsicht des Kantons vorhanden: Ebenfalls 55 Prozent sind damit einverstanden, während sich 22 Prozent dagegen aussprechen.
Die Meinungsbildung zur DETTEC-Vorlage fiel den Freiburger Stimmberechtigten alles andere als leicht. Eine komplexe, alltagsferne Vorlage, deren Folgen nicht abschliessend einschätzbar waren traf auf Misstrauen seitens verschiedener politischer Akteure. Unter dem Strich mündeten diese Faktoren in eine vergleichsweise tiefe Stimmbeteiligung.
Die Informationsarbeit der Behörden wurde als spärlich empfunden. Der Grossteil der Stimmberechtigten findet, Staatsrat und Behörden hätten im Vorfeld zu wenig informiert. Inhaltlich halten sich Kritik an der Behördeninformation (zu einseitig) und Lob (neutral) die Waage. Die glaubwürdigsten Akteure bezüglich der DETTEC-Vorlage waren aus Sicht der Urnengänger:innen die Spitex sowie die Gemeinden mit ihren Verwaltungen und erst in zweiter Linie Akteure auf kantonaler Ebene. Von einer Mehrheit als unglaubwürdig beurteilt wurden lediglich die Parteien.
Der Abstimmungsentscheid zur DETTEC war primär politisch geprägt, soziodemographische Variablen spielten eine klar nebensächliche Rolle. Dabei gibt es kaum Indizien dafür, dass jene, die dem Staatsrat misstrauen, überdurchschnittlich mobilisiert waren für diesen Urnengang. Nahmen die Politikmisstrauischen jedoch teil, dann wurde die Vorlage von ihnen abgelehnt.
Knapp getragen wurde das Vorhaben von Teilnehmenden mit Vertrauen in den Freiburger Staatsrat sowie von Sympathisant:innen der Mitte-Parteien. Die Ablehnung hingegen fiel bei den Anhänger:innen der SP und bei den Parteilosen am deutlichsten aus, gefolgt vom SVP-Lager. Der Zangengriff gegen die DETTEC-Vorlage von links und rechts obsiegte somit letztlich an der Urne.
Die Idee der Aufgabenentflechtung findet Gehör bei einer relativen Mehrheit der Stimmberechtigten, aber die Umsetzung wurde als schlecht beurteilt. Die wichtigsten Argumente für ein Nein an der Urne waren Sorgen um eine Ungleichbehandlung der reichen und armen Gemeinden, die Notwendigkeit von vorgelagerten Reformen bei den einzelnen Aufgaben sowie Kostenüberlegungen. Ein Ja hingegen war am ehesten zu erwarten, wenn sich die Urnengänger:innen von einem Ja zur Vorlage die Stärkung der Gemeinden in ihrer Aufgabenerfüllung, eine klarere Aufgabenteilung, eine bessere Leistungserbringung ohne Kostenfolge für die Steuerzahlenden sowie den Erhalt der kantonalen Aufsicht über die Gemeinden versprachen.
Die Freiburger Stimmberechtigten sind im Grossen und Ganzen zufrieden mit der Qualität ihres Gesundheitswesens. Der schweizweite Vergleich fiel nicht allen Stimmbürger:innen leicht, da fast die Hälfte keine Antwort geben konnte oder wollte. Wurde ein Vergleich gemacht, dann war eine relative Mehrheit der Meinung, dass das eigene Gesundheitswesen schlechter abschneidet.
Die Volksinitiative «Für bürgernahe öffentliche Spitalnotaufnahmen 24/24» sowie der ausgearbeitete Gegenvorschlag sind zum Befragungszeitpunkt zwei Dritteln der Stimmberechtigten noch nicht bekannt. Die Investition des Freiburger Spitals in den geplanten Spitalneubau wird von einer absoluten Mehrheit unterstützt. Das gleiche gilt für das damit verbundene Darlehen und die Bürgschaftsabsicht des Kantons Freiburg.
Befragt wurden zwischen dem 23. Dezember 2023 und dem 5. Februar 2024 1676 Stimmberechtigte aus dem Kanton Freiburg. Die Umfrage wurde Online und auf postalische Einladung und Erinnerung hin durchgeführt. Alle Angaben gelten bei einer 95-prozentigen Wahrscheinlichkeit mit einem Unsicherheitsbereich von ±2.4 Prozentpunkten. Die Resultate wurden nach Alter, Geschlecht und Bezirk der Freiburger Stimmberechtigten sowie nach dem realen Abstimmungsergebnis gewichtet. So werden die Meinungen sowohl von Befürworter:innen als auch der Gegner:innen der Vorlage anteilmässig berücksichtigt.
Technischer Kurzbericht
Auftraggeber: Kanton Freiburg
Grundgesamtheit: Stimmberechtigte Freiburger:innen
Adressbasis: Einwohnerregister des Kanton Freiburg
Befragungsmethode: schriftliche Befragung (online)
Befragungszeitraum: 23.12.2023 – 05.02.2024
Art der Stichprobenziehung: Zufallsstichprobe aus dem kantonalen Einwohner:innenregister
Stichprobengrösse: 1676
Ausschöpfung: 21%
Stichprobenfehler: ± 2.4 Prozentpunkte bei einem Wert von 50% (und 95%iger Wahrscheinlichkeit)
Gewichtung: Alter x Geschlecht x Bezirk, Parteistärke, Stimmbeteiligung DETTEC x Bezirk, Abstimmungsresultat x Bezirk